Planprosessen
Ett av rådmannens viktigste oppdrag er å utarbeide Handlings- og økonomiplan for kommende fireårs periode. I denne runde for perioden 2020-2023, med virksomhetsplan og årsbudsjett for det første året i perioden – 2020. Planen er resultatet av en omfattende, og nesten kontinuerlig arbeidsprosess. Prosessen starter i mars med klargjøring av administrasjonens analyser, vurderinger og prioriteringer for kommende periode. I denne runden har det i tillegg blitt gjennomført en relativt omfattende tjenestegjennomgang gjennom vårhalvåret 2019, for å redusere aktivitetsnivå og driftskostnader for økonomiplanperioden 2020 – 2023. Dette endte i et eget kommunestyrevedtak 19. juni 2019 med tiltak som reduserer driftsnivå og kostnader tilsvarende 34 millioner kroner i 2020 og 36,7 millioner kroner hvert år utover i planperioden. Prosessen er gjennomført i henhold til kommunens årshjul for styring med drøftinger og prioriteringer i kommunestyrekomitéene, blant tillitsvalgte og verneombud med flere i april og mai. Deretter fulgte kommunestyrets strategikonferanse 5. juni og kommunestyrets strategivedtak per 19. juni 2019. Prosessen har gått videre med koordinering og prioriteringer samt levering av et statusnotat fra rådmannen til formannskapet 18. september 2019. På bakgrunn av kommunestyrets vedtak 19. juni og signaler mottatt etter framlegging av notatet, har arbeidet holdt fram med fullstendig utarbeidelse av Handlings- og økonomiplan for perioden 2020-2023.
Forutsetninger for den samlede prosessen som leder til Handlings- og økonomiplanen tas fra følgende kilder – oppsummert:
- Kommuneplanen – samfunnsdel og arealdel.
- Kommunedelplaner, sektor-/temaplaner (strategiske planer).
- Handlings- og økonomiplan fra forrige runde – 2019-2022.
- Årsrapport, årsberetning og regnskap 2018.
- Tertialrapport for kommunens drift per 1. og 2. tertial 2019.
- Kommuneproposisjonen og forslag til statsbudsjett 2020.
- Kommunestyrets strategivedtak 19.06.19, som følge av strategikonferansen 05.06.19 samt eget vedtak på egen prosess for saldering av økonomiplanen for perioden 2020 – 2023 (KS – 090/19).
Elverum – noen langsiktige utviklingsperspektiver
Siden 1996 har Elverum vært bykommune. Elverum er regionsenter i Sør-Østerdal, og har vært i stabil vekst i hele etterkrigsperioden. Denne posisjonen har gitt unike muligheter og noen utfordringer. Kommunen har vokst samtidig som den i stor grad er tilført nye oppgaver. Flere innbyggere, med økte forventninger, skal tilbys gode tjenester innenfor et stadig større tjenestespekter. Kommunen som organisasjon har måttet være omstillingsdyktig for å håndtere forandringer i rammevilkår og forventninger fra befolkningen.
Elverums strategiske beliggenhet som et kommunikasjonsknutepunkt mellom Østerdalen (nord), Solør (sør), Hedemarken (vest) og Trysil og Sverige (øst), har gjennom mange år vært en sentral driver for stabil vekst i befolkningen. Gunstige naturgitte vilkår for gradvis utbygging, tilstedeværelse fra offentlige institusjoner innenfor forsvar, sykehus og utdanning, og primærnæringene jord- og skogbruk har gitt grobunn for handel og service, industriell produksjon og øvrige næringer.
Elverum har gradvis blitt og blir knyttet bedre til omverdenen gjennom infrastrukturinvesteringer i nasjonal målestokk – i særlig grad Gardermoen som landets hovedflyplass og i 2020 gjennom en ferdig utbygging av riksveg 3/25 inn mot og forbi Elverum. Per 2019 har kommunen om lag 21.200 innbyggere og ca. 10.000 arbeidsplasser, hvorav ca. 40 prosent i offentlig sektor. Kommunen er gjennom en pågående regionforstørring, herunder forbedrede kommunikasjoner, en del av en større bo- og arbeidsmarkedsregion – vestover, kommunene rundt Mjøsa, nordover mot Åmot, sørover mot Solør og østover mot Trysil. Elverum bør være en kommune i Norge som har gode framtidsutsikter med tanke på sin beliggenhet, tilknytningen til omverden og sin relative størrelse.
Store investeringer – begrenset handlingsrom
I de årlige Handlings- og økonomiplaner siden 2014 er det redegjort for planlegging og gjennomføring av store investeringsprosjekter i kommunens regi – særlig innenfor skole og barnehage, helse, pleie og omsorg. Ved utgangen av 2019 er denne heftigste investeringsperioden over. Investeringene kommer særlig til syne i form av nytt Elverum Helsehus og ny skole og barnehage i Ydalir samt Jotuntoppen Bo- og omsorgssenter. På grunn av høy investeringstakt som fører til økte kostnader til renter og avdrag og økte driftskostnader, har kommunen som ventet et svært begrenset handlingsrom de nærmeste år, og betydelige tilpasninger og harde prioriteringer har måttet gjøres i driftsbudsjettene for tjenesteproduksjonen for å holde driftsøkonomien i balanse. I 2014 og 2015 ble organisasjonen satt på prøve for å håndtere omstillinger på grunn av for høyt driftsnivå og svake økonomiske resultater i perioden fra 2012. Nedbemanning og effektiviseringer måtte til. Dette bidro til tilfredsstillende positive økonomiske resultater (netto driftsresultat) for kommunen både for 2015, 2016 og 2017– jfr. årsrapporter. For 2018 fikk kommunen et svakere netto driftsresultat enn budsjettert og utfordringene er påtakelige som følge av redusert befolkningsvekst (reduserte inntekter), tiltakende kapitalkostnader og særskilte kostnadsøkninger i tjenesteproduksjonen.
Disse utfordringene er kommunen nå midt i, ved at store byggeprosjekter nylig er avsluttet. Til sammen er brutto investeringsvolumer i kommunal regi knyttet til varige driftsmidler på 366 millioner kroner innenfor kommende periode; 2020 – 2023 (se investeringsoversikt i senere kapittel). 190 millioner kroner av bruttobeløpet er investeringer hvor kommunen selv må bære kapitalkostnadene (renter og avdrag) i egen drift. Av disse kalkulerte 190 millioner kroner i investeringer utgjør momskompensasjon, investeringstilskudd og salgsinntekt 67 millioner kroner. Den samlede kalkulerte gjeld, hvor kommunen selv må bære kapitalkostnadene etter investeringstilskudd og momskompensasjon, øker med 123 millioner kroner over de kommende fire år som følge av det planlagte investeringsprogrammet. Det øvrige av de samlede 366 millioner kroner – ca. 176 millioner kroner – er investeringer i kommunens regi hvor statlige investeringstilskudd, leieinntekter og annet bærer investeringskostnadene. I samme periode (2020 – 2023) betaler kommunen ned gjeld etter planen med 336,9 millioner kroner.
Med dette investeringsprogrammet vil kommunens netto lånegjeld (definert som langsiktig gjeld, eksklusive pensjonsforpliktelser, fratrukket totale utlån og ubrukte lånemidler) ved utgangen av 2023 være 2,2 milliarder kroner. Dette tilsvarer 101 500 kroner per innbygger. Tilsvarende tall ved utgangen av 2018 var 102 000 kroner per innbygger.
Svakere befolkningsutvikling – begrenset handlingsrom
De siste årene har Elverum fått en tilleggsutfordring – på lik linje med mange andre kommuner og landet forøvrig: En langsiktig stabil trend for Elverum er brutt ved at en gjennomsnittlig årlig befolkningsvekst tilsvarende om lag 1 prosent er redusert til et nivå som per 2019 ser ut til å være en vekst tilsvarende 0,2 prosent. Dette medfører en betydelig inntektsreduksjon i den statlige rammeoverføring til kommunen sammenliknet med hva som for noen år tilbake lå inne i kalkylene ved 1 prosent vekstnivå. Elverums gjennomførte investeringer i blant annet skole- og helsebygg har vært tilskyndet av flere faktorer – statlige reformer med nye krav til kommunene, helt reelle behov for oppgraderinger, Elverums rolle som regionsenter og forventet befolkningsvekst m.m. Dette betyr at den andelen av kommunens inntekter som må brukes til å dekke kapitalkostnader (renter og avdrag) har økt betydelig de siste årene. Kombinert med redusert vekst i inntekter medfører dette at tilgjengelige ressurser til drift settes under kraftig press og handlingsrommet reduseres. Dette krever nøkternhet og stor grad av forsiktighet både når det gjelder nye driftstiltak og nye investeringer. Videre kreves godt forbedrings- og effektiviseringsarbeid som en forsikring for å holde aktivitetsnivået innenfor tilgjengelige ressursrammer.
I tillegg til de endrede forutsetningene som følge av redusert befolkningsvekst og høye utgifter til renter og avdrag kommer noen vedvarende utfordringer i tjenesteproduksjonen som setter driftsøkonomien under press. Dette er betydelig økte utgifter til barnevernet, økte utgifter til psykiske helsetjenester, finansieringsordningen til særlig ressurskrevende tjenester, lærernorm og pedagognorm i barnehager.
Ved inngangen til Handlings- og økonomiplanperioden 2020 – 2023 er derfor den kommunale driftsøkonomien meget stram. Det er gjennomført betydelige kostnadsreduksjoner og effektiviseringer i tjenesteproduksjonen fra 2014/2015 og videre inn i 2018 og 2019. Dette vil merkes ved at ambisjonene for en del av tjenesteproduksjonen må begrenses.
I en slik situasjon er det svært viktig at det kontinuerlige forbedringsarbeidet med LEAN-konseptet som verktøy fortsetter. Det vil si at kommunens tjenesteproduksjon skal være i kontinuerlig målrettet forbedring gjennom konkret forbedringsarbeid på de arbeidsprosessene som fører til de tjenestene som ytes for Elverums befolkning. Dette er viktig for at vi skal nå målene vi har satt oss i våre planer, for at vi skal opprettholde og forbedre kvaliteten på tjenestene overfor kommunens innbyggere, for at vi skal ha fornøyde medarbeidere som trives på jobben og yter sitt beste, og for å holde kontroll på kommunens økonomi og skape en ønsket driftsmargin (netto driftsresultat).
Basert på det beskrevne er det på det rene at den kommende økonomiplanperiode vil bli utfordrende for Elverum.
På den annen side er det et faktum at kommunen har gjennomført svært betydelige investeringer som må forventes å gi positive resultater for lokalsamfunnet langt inn i framtida, gi forbedrede tjenester til befolkningen (jfr. barnehage, skole, helse, pleie og omsorg) og bidra til kommunens attraktivitet. De betydeligste investeringene er:
- Investeringen i Elverum Helsehus med samling av det meste av kommunens helserelaterte tjenester, legevakt, sengeposter m.m.
- Jotuntoppen Bo- og omsorgssenter
- Investeringen i den nye bydelen Ydalir med kommunens investering i ny skole, ny barnehage og idrettshall.
- Investeringen i Lillemoen skole med tilhørende idrettshall.
I tillegg er det gjennomført og under gjennomføring, betydelige investeringer i infrastruktur, bygg og anlegg i og rundt Elverum i regi av private, fylkeskommunale og statlige aktører – jfr. boligutbygging, videregående skole, riksvegutbygging m.v.