Ett av rådmannens viktigste oppdrag er å utarbeide Handlings- og økonomiplan for kommende fireårs periode. I denne runde for perioden 2019-2022, med virksomhetsplan og årsbudsjett for det første året i perioden – 2019. Planen er resultatet av en omfattende, og nesten kontinuerlig arbeidsprosess. Prosessen starter i mars med klargjøring av administrasjonens analyser, vurderinger og prioriteringer for kommende periode. I denne runden har det i tillegg blitt gjennomført en relativt omfattende tjenestegjennomgang gjennom vårhalvåret 2018, for å redusere aktivitetsnivå og driftskostnader for økonomiplanperioden 2019 – 2022. Dette endte i et eget kommunestyrevedtak 20. juni 2018 med tiltak som reduserer driftsnivå og kostnader tilsvarende 38 millioner kroner per år. Prosessen er gjennomført i henhold til kommunens årshjul for styring med drøftinger og prioriteringer i kommunestyrekomitéene, blant tillitsvalgte og verneombud med flere i april og mai. Deretter fulgte kommunestyrets strategikonferanse 13. juni og kommunestyrets strategivedtak per 20. juni 2018. Prosessen har gått videre med koordinering og prioriteringer samt levering av «Drøftingsnotat» fra rådmannen. Drøftingsnotatet ble levert til formannskapet 21. september 2018. På bakgrunn av kommunestyrets vedtak 20. juni og signaler mottatt etter framlegging av drøftingsnotatet, har arbeidet holdt fram med fullstendig utarbeidelse av Handlings- og økonomiplan for perioden 2019-2022.

Forutsetninger for den samlede prosessen som leder til Handlings- og økonomiplanen tas fra følgende kilder – oppsummert:

• Kommuneplanen – samfunnsdel og arealdel.
• Kommunedelplaner, sektor-/temaplaner (strategiske planer).
• Handlings- og økonomiplan fra forrige runde – 2018-2021.
• Årsrapport, årsberetning og regnskap 2017.
• Tertialrapport for kommunens drift per 1. og 2. tertial 2018.
• Kommuneproposisjonen og forslag til statsbudsjettet.
• Kommunestyrets strategivedtak 20.06.18, som følge av strategikonferansen 13.06.18 samt eget vedtak på egen prosess for saldering av økonomiplanen for perioden 2019 – 2022 (KS – 85/18).
• Politiske styringssignaler underveis i dialogen mellom folkevalgte og administrasjon – jfr. særlig dialog med formannskap i tilknytning til framlegg av «Drøftingsnotat» (21.09.18).

Siden 1996 har Elverum vært bykommune. Elverum er regionsenter i Sør-Østerdal, og har vært i stabil vekst i hele etterkrigsperioden. Denne posisjonen har gitt unike muligheter og en rekke utfordringer. Kommunen har vokst samtidig som den i stor grad tilføres nye oppgaver. Flere innbyggere, med økte forventninger, skal tilbys gode tjenester innenfor et stadig større tjenestespekter. Kommunen som organisasjon må være omstillingsdyktig og kunne håndtere forandringer i rammevilkår og forventninger fra befolkningen.

Elverums strategiske beliggenhet som et kommunikasjonsknutepunkt mellom Østerdalen (nord), Solør (sør), Hedmarken (vest) og Trysil og Sverige (øst), har gjennom mange år vært en sentral driver for stabil vekst i befolkningen. Gunstige naturgitte vilkår for gradvis utbygging, tilstedeværelse fra offentlige institusjoner som forsvar, sykehus og utdanning, og primærnæringene jord- og skogbruk har gitt grobunn for handel, service og industriell produksjon og øvrige næringer.

Elverum har gradvis blitt og blir knyttet bedre til omverdenen gjennom infrastrukturinvesteringer i nasjonal målestokk –  i særlig grad Gardermoen som landets hovedflyplass og i nær framtid gjennom utbygging av riksveg 3/25. Per 2018 har kommunen i overkant av 21.000 innbyggere og ca. 10.000 arbeidsplasser, hvorav ca. 40 prosent i offentlig sektor. Kommunen er gjennom regionforstørringen en del av en større bo- og arbeidsmarkedsregion som omfatter kommunene rundt Mjøsa. Elverum bør være en kommune i Norge som har gode framtidsutsikter med tanke på sin beliggenhet, tilknytning til omverden og størrelse.

Store investeringer – handlingsrommet begrenses

I de årlige Handlings- og økonomiplaner er det i de foregående 5 år, redegjort for de investeringsutfordringer kommunen har stått, og står overfor, på skolesektoren og helsesektoren. På grunn av høy investeringstakt som fører til økte kostnader til renter og avdrag, og økte driftskostnader har kommunen i disse årene hatt utfordringer. I 2014 og 2015 ble organisasjonen satt på prøve for å håndtere omstillinger på grunn av for høyt driftsnivå og dårlige økonomiske resultater i perioden fra 2012. Nedbemanning og effektiviseringer måtte til. Dette bidro til tilfredsstillende positive økonomiske resultater (netto driftsresultat) for kommunen både for 2015, 2016 og 2017– jfr. årsrapporter. For 2018 forventes svakere netto driftsresultat enn budsjettert og utfordringene øker som følge av redusert befolkningsvekst (reduserte inntekter), tiltakende kapitalkostnader og særskilte kostnadsøkninger i tjenesteproduksjonen.

Disse utfordringene er kommunen nå midt i, ved at store byggeprosjekter nylig er avsluttet, eller vil bli avsluttet i 2019. Til sammen er brutto investeringsvolumer i kommunal regi på 1 050 millioner kroner innenfor kommende periode; 2019 – 2022 (se budsjettskjema 2a). De største investeringsprosjektene er ny skole og barnehage i Ydalir og Elverum Helsehus. 513 millioner kroner av bruttobeløpet er investeringer hvor kommunen selv må bære kapitalkostnadene (renter og avdrag) i egen drift. Av disse kalkulerte 513 millioner kroner i investeringer utgjør momskompensasjon, investeringstilskudd og salgsinntekt 251 millioner kroner. Den samlede kalkulerte gjeld, hvor kommunen selv må bære kapitalkostnadene etter investeringstilskudd og momskompensasjon, øker med 262 millioner kroner over de kommende fire år som følge av det planlagte investeringsprogrammet. Det øvrige av de samlede 1 050 millioner kroner – ca. 537 millioner kroner – er investeringer i kommunens regi hvor statlige investeringstilskudd, leieinntekter og annet bærer investeringskostnadene.

Med dette investeringsprogrammet vil kommunens netto lånegjeld (definert som langsiktig gjeld, eksklusive pensjonsforpliktelser, fratrukket totale utlån og ubrukte lånemidler) ved utgangen av 2022 være 2,2 milliarder kroner. Dette tilsvarer 103 000 kroner per innbygger. Tilsvarende tall ved utgangen av 2017 var 85 000 kroner per innbygger.

Det vises til den samlede og oppdaterte investeringsoversikt for perioden 2019-2022, med kort omtale av hvert enkelt prosjekt. Det svært høye investeringsnivået som Elverum kommune har vært gjennom og som også preger 2019 er et framtredende trekk. Dette investeringsnivået både må og vil avta, hvilket vises mot slutten av den kommende økonomiplanperioden.

Befolkningsutvikling – handlingsrommet begrenses

De siste årene har Elverum fått en tilleggsutfordring – på lik linje med mange andre kommuner og landet forøvrig: En langsiktig stabil trend for Elverum er brutt ved at en gjennomsnittlig årlig befolkningsvekst tilsvarende om lag 1 prosent er redusert til et nivå som per høsten 2018 ser ut til å være en vekst tilsvarende 0,2 prosent. Dette medfører en betydelig inntektsreduksjon i den statlige rammeoverføring til kommunen sammenliknet med hva som for noen år tilbake lå inne i kalkylene ved 1 prosent vekstnivå. Elverums omtalte betydelige investeringer i blant annet skole- og helsebygg er under gjennomføring, tilskyndet av flere faktorer – reformer, helt reelle behov for oppgraderinger, Elverums rolle som regionsenter og forventet befolkningsvekst m.m. Dette betyr at den andelen av kommunens inntekter som må brukes til å dekke kapitalkostnader (renter og avdrag) har økt betydelig i kommende økonomiplan­periode sammenlignet med noen år tilbake.  Kombinert med redusert vekst i inntekter medfører dette at tilgjengelige ressurser til drift settes under kraftig press og handlingsrommet reduseres. Dette krever nøkternhet og stor grad av forsiktighet både når det gjelder nye driftstiltak og nye investeringer. Videre kreves godt forbedrings- og effektiviseringsarbeid som en forsikring for å holde aktivitetsnivået innenfor tilgjengelige ressursrammer.

I tillegg til de endrede forutsetningene som følge av redusert befolkningsvekst og høyere utgifter til renter og avdrag kommer noen vedvarende utfordringer i tjenesteproduksjonen som setter driftsøkonomien under press. Dette er betydelig økte utgifter til barnevernet, økte utgifter til psykiske helsetjenester, finansieringsordningen til særlig ressurskrevende tjenester, økte utgifter til sosial økonomisk bistand (livsopphold), lærernorm og pedagognorm i barnehager.

Per 2018 er derfor den kommunale driftsøkonomien meget stram. Handlings- og økonomiplanen for perioden 2019 – 2022 balanseres opp ved hjelp av samlede tiltak i størrelsesorden 90 millioner kroner i redusert drift per år sammenlignet med 2017/2018-nivået. Det er betydelig og vil merkes ved at ambisjonene for en del av tjenesteproduksjonen må begrenses.

I en slik situasjon er det svært viktig at det kontinuerlige forbedringsarbeidet med LEAN-konseptet som verktøy fortsetter. Det vil si at kommunens tjenesteproduksjon skal være i kontinuerlig målrettet forbedring gjennom konkret forbedringsarbeid på de arbeidsprosessene som fører til de tjenestene som ytes for Elverums befolkning. Dette er viktig for at vi skal nå målene vi har satt oss i våre planer, for at vi hele tiden skal forbedre kvaliteten på tjenestene overfor kommunens innbyggere, for at vi skal ha fornøyde medarbeidere som trives på jobben og yter sitt beste, og for å holde kontroll på kommunens økonomi og opprettholde en ønsket driftsmargin (netto driftsresultat).

Basert på det beskrevne er det på det rene at den kommende økonomiplanperiode vil bli utfordrende for Elverum. På den annen side er det et faktum at kommunen har under gjennomføring og avslutning svært betydelige investeringer som må forventes å gi positive resultater for lokalsamfunnet langt inn i framtida, og bidra til kommunens attraktivitet. De betydeligste er:

• Investeringen i Elverum Helsehus med samling av det meste av kommunens helserelaterte tjenester, legevakt, sengepost m.m.
• Investeringen i den nye bydelen Ydalir med kommunens investering i ny skole, ny barnehage og idrettshall.
• Investeringen i Lillemoen skole med tilhørende idrettshall

I tillegg er det gjennomført og under gjennomføring, betydelige investeringer i infrastruktur, bygg og anlegg i og rundt Elverum i regi av private, fylkeskommunale og statlige aktører – jfr. boligutbygging, videregående skole, riksvegutbygging m.v.

En kommune har fire definerte roller, kommunen skal være:

• Tjenesteprodusent
• Forvaltningsmyndighet
• Samfunnsutvikler
• Demokratisk arena

Den alt overveiende delen av kommunens ressurser brukes til å produsere tjenester for innbyggerne i kommunen. Hovedtrekkene i tjenesteproduksjonen for perioden 2019 – 2022 er:

• Elverum kommune har tjenesteproduksjon som i omfang tilsvarer cirka 1,6 milliarder kroner på årsbasis (2019) for sine om lag 21.000 innbyggere. Spesifikasjonen av den økonomiske rammen for tjenesteproduksjonen er redegjort for i kapitlet «Økonomiplan 2019 – 2022 med budsjett 2019».
• Tjenesteproduksjonen fordeler seg på i størrelsesorden 150 definerte tjenester som er gruppert på 15 tjenesteområder. Dette er omtalt under kapitlet «Virksomhetsplan 2019».
• Brukerundersøkelser og tilbakemeldinger gjennom tilsyn, kvalitetskontroller og revisjoner tyder på at innbyggere og brukere i all hovedsak er tilfredse med kommunens samlede tjenestetilbud, men det finnes utfordringer på enkelte tjenester.

Som beskrevet i kapitler over har Elverum kommune vært gjennom, og er fortsatt inne i, en periode med meget høye investeringer, preget av bygg- og anleggsinvesteringer innenfor barnehage, skole, helse og pleie og omsorg. Det svært høye investeringsnivået preger også planperioden 2019 – 2022 ved at rente- og avdragskostnader på lån tar en betydelig større andel av kommunens samlede budsjett.

De enkeltinvesteringene som har vært, og er størst, i omfang er:

• Investeringen i Elverum Helsehus.
• Investeringen i den nye bydelen Ydalir med kommunens investering i ny skole, ny barnehage og idrettshall.
• Investeringen i Lillemoen skole med tilhørende idrettshall.

Den samlede omtalen av alle investeringsprosjektene for planperioden 2019 – 2022 redegjøres det for i kapitlet «Økonomiplan 2019 – 2022 med budsjett 2019».

Kapitlene over gir noen hovedtrekk for det som vil prege den kommende Handlings- og økonomiplanperioden ved å omtale:

• Planlagt investeringsvolum.
• Kort omtale av tjenesteproduksjonen.

Det vises til ytterligere informasjon i kapitlet «Virksomhetsplan 2019» som beskriver hovedtrekkene i tjenesteproduksjonen fra kommunen på alle tjenesteområdene. Kapitlet «Økonomiplan 2019 – 2022 med budsjett 2019» redegjør for de økonomiske rammene. Kjennetegn på disse økonomiske rammene er:

• Låneopptak: Elverum kommunes økonomistyring har som en grunnleggende ambisjon at økonomien skal være sunn. Dette innebærer ideelt sett at lånegjeld bør begrenses. Dette gir som handlingsregel at nytt årlig låneopptak hvor finanskostnader belaster driftsbudsjettet, ikke skal overstige årlige låneavdrag eller helst holdes ned mot 75 prosent av årlige låneavdrag. En slik strategi ville derved gradvis redusere gjeldsbelastningen. Gitt de utfordringer kommunen står overfor, med de inntektsrammer som rår, og de tunge investeringer som gjennomføres, så vil denne handlingsregelen ikke bli fulgt. Dette har vært situasjonen gjennom flere år, og også for første del av kommende økonomiplanperiode vurderes det som umulig å overholde denne handlingsregelen. Økonomiplanen 2019-2022 medfører økt lånegjeld for kommunen, på den andelen som vil belaste kommunens drift, netto tilsvarende cirka 262 millioner kroner etter MVA-kompensasjon, investeringstilskudd m.v..
• Netto driftsresultat: Elverum kommune har som ambisjon å budsjettere for en sunn kommuneøkonomi med netto driftsresultat som forutsettes fordelt til å styrke vei- og bygningsvedlikehold (vedlikeholde realkapitalen), kompetanseutvikling (vedlikeholde humankapitalen) og oppbygging av egenkapitalen. Denne økonomiplanen for 2019 – 2022 har for svakt netto driftsresultat for alle 4 årene, så svakt at driften krever særskilt årvåkenhet, og kontinuerlig forbedring for om mulig å forbedre driftsresultatet utover det budsjetterte gjennom året.
• Eiendomsskatt: Handlings- og økonomiplanperioden 2019 – 2022 er lagt opp med en økning i skattesatsen. Økningen er på 1 promille fra 2018 til 2019, med en ytterligere økning på 0,4 promille i 2020 og ut planperioden. Skattesatsen i 2019 er 4,6 promille og gir kommunen 88,25 millioner kroner i inntekter. I 2020 reduseres inntektene til tross for økning i skattesatsen til 5 promille. Forventede inntekter i 2020 er 78,85 millioner kroner. Årsaken er at takstgrunnlaget skal reduseres med en reduksjonsfaktor på 30 prosent i stedet for 15 prosent som kommunen i dag har.

Årsbudsjett for 2019 og økonomiplan for 2019-2022 viser:

1. Økning av driftsnivået som følge av nye valgte driftstiltak, og økning av kapitalkostnader som følge av investeringer fra 2018 til 2019.
2. Elementene i tabellen for «Sunn kommuneøkonomi» for perioden som følger:

* Midler som er innarbeidet i ordinære driftsrammer, men som ikke dekker mer ressurskrevende kompetansehevende tiltak.

3. Investeringer som gir ny netto lånebelastning for kommunen (på investeringstiltak som belaster kommunens drift direkte) etter fradrag for investeringstilskudd og momskompensasjon på til sammen 262 millioner kroner for økonomiplanperioden.

4. Budsjetterte eiendomsskatteinntekter for perioden tilsvarende:

• 88,3 millioner kroner i 2019
• 78,8 millioner kroner i 2020
• 78,7 millioner kroner i 2021
• 78,6 millioner kroner i 2022

Tilstrekkelig positivt netto driftsresultat og «sunn kommuneøkonomi» er nødvendig fordi:

1. Elverum kommune har ved inngangen av økonomiplanperioden svært begrensede fond/likvid egenkapital til å ta uforutsette hendelser på en omsetning på samlet cirka 1,6 milliarder kroner, derfor må det bygges opp egenkapital.
2. De nevnte summer i perioden for å dekke bygningsvedlikehold, veivedlikehold og kompetanseutvikling er for lave, og bør økes for å hente inn etterslep og ikke tære på kapital, samt skape forsvarlig vedlikeholdsnivå.
3. I perioden som kommer etter 2022 vil ytterligere behov for både drifts- og investeringsmidler spesielt innenfor skolesektoren gjøre seg gjeldende. Det vil legge press på muligheten for «sunn kommuneøkonomi».
4. De synliggjorde «ideelle nivåene» er vist på grunnlag av følgende vurderinger:

• Bygningsvedlikehold er fastlagt ut fra norm fra Norsk Kommunalteknisk forening som for tiden er kr. 170 pr m2. Gitt Elverum kommunes areal på formålsbygg per 2019 (135 280 m2), så vil et forsvarlig nivå på bygningsvedlikeholdet være minimum 23 millioner kroner årlig. Dog ikke hensyntatt gjeldende vedlikeholdsetterslep (fremmes som egen sak). Den økonomiske situasjonen har gjort det nødvendig å ikke budsjettere med vedlikeholdsmidler til nybygg i denne økonomiplan perioden.
• Veivedlikeholdet i Elverum bør ha som mål å ligge på 85 prosent av gjennomsnittsnivået i den kommunegruppa Elverum hører til. Ut fra en slik vurdering er det anslått at veivedlikeholdet i Elverum bør ha et årlig nivå i størrelsesorden 20 millioner kroner (227 km veg og gater).
• For kompetanseutvikling er det gjort en skjønnsmessig vurdering for å indikere et forsvarlig nivå.