Innledning

Handlings- og økonomiplan for 2021 – 2024 med virksomhetsplan og årsbudsjett for 2021, er et resultat av et omfattende arbeid i kommunens administrasjon. Utgangspunkt for arbeidet er rullering av gjeldende Handlings- og økonomiplan 2020-2023, samt de utfordringer som er fremkommet i driftsåret 2020, og som er videreført inn i 2021.

Når det gjelder kommuneøkonomi og budsjettarbeid, er den viktigste faktoren antall innbyggere og aldersfordelingen av disse i Elverum. Aldersfordelingen sier automatisk noe om hvilke tjenester det er påregnelig at kommunen må gi. Statistisk Sentralbyrå (SSB) kommer annen hvert år med en befolkningsframskriving. Framskrivning av 2020 sier noe om forventa utvikling i antall innbyggere på kommunenivå frem til 2050. Til lengre ut i tid til mer usikker blir framskrivningen. For Elverum kommune er framskrivningen nå mer i samsvar med det vi selv har erfart de siste 4 år. Det er forventet en vekst på cirka 0,25 prosent per år. Det som er endret og som har påvirket arbeidet med rullering av handlings- og økonomiplanen, er en betydelig nedgang i aldersgruppen 0-15 år de neste ti år.

Økonomiplanen legger til grunn en betydelig strukturendring på antall barnehager og skoler. Hvilke barnehager og skoler som vil bli berørt vil bli avgjort 1. halvår i 2021. Når det gjelder de eldste aldersgruppene 67 år og over, er framskrivningen til SSB ikke endret, og den er i samsvar med det tidligere økonomiplaner har hatt som planforutsetninger. Elverum kommune vil få en betydelig vekst i aldersgruppen 80 – 89 år fra 2025 til 2030.

Utfordringen for Elverum kommune i planperioden blir å endre tilbudet for barn og unge for å skape økonomisk handlingsrom. Dette for å kunne dekke en økt forventet etterspørsel etter pleie- og omsorgstjenester fra år 2025.

Antall innbyggere er derfor den viktigste indikator når det gjelder overføring av midler fra staten til kommunen. Det forventes at kommunen har en oversikt over utviklingen i antall innbyggere i de forskjellige aldersklasser på kort og lang sikt, og planlegger et forutsigbart og forsvarlig tjenestetilbud ut fra dette.

Det er i handlings- og økonomiplan for 2018 – 2021, 2019 – 2022 og 2020 – 2023 redegjort for de økonomiske utfordringer Elverum kommune ville få i årene fremover. Utfordringene kan oppsummeres til lavere befolkningsvekst enn forventet, mindre inntekter til kommunen og større kostnader som følge av økt gjeld og driftskostnader på grunn av de store investeringer som er gjennomført.

For å møte de økonomiske utfordringene har det blitt gjennomført en omfattende tjenestegjennomgang i kommunen våren 2018 og 2019. Det ble foretatt en kritisk gjennomgang av alle tjenesteområder. Tjenestene er vurdert ut fra hvilke tjenester kommunen må, bør og kan ha.

Tjenestegjennomgangene har resultert i økonomiske tiltak for å saldere budsjettene, for 2019 og 2020, som samlet utgjør 60,3 millioner kroner. Tiltakene har medført en nedbemanning på 34,9 årsverk. Budsjett 2021 har salderingstiltak som innebærer en ytterligere nedbemanning tilsvarende 10 årsverk.

Økonomisk oversikt viser et budsjettmessig mer-/mindreforbruk i balanse, og dermed i henhold til myndighetskrav om å ha budsjettbalanse. Netto driftsresultat er derimot ikke tilfredsstillende. Over tid bør netto driftsresultat være cirka to prosent av brutto driftsinntekter. I 2021 vil Elverum kommune budsjettere med et negativt netto driftsresultat på -0,12 prosent. Det vil ikke bedre seg vesentlig i planperioden. Skal kommunen oppnå et netto driftsresultat på to prosent over tid, som utgjør cirka 34 millioner kroner, kreves det en omstilling av driften enten i form av reduserte driftsutgifter eller økte inntekter. Det vil være urealistisk å kunne budsjettere med ønsket netto driftsresultat i planperioden. Dette betyr at Elverum kommune sitt budsjett for 2021 ikke har noen reserver. Gjennom budsjettåret endrer innbyggernes behov for tjenester seg. Det er derfor viktig å ha en «buffer» som kommunestyret kan disponere gjennom året til aktivitet som avviker fra det som er planlagt. Kommunestyret vil ikke ha noen buffer å disponere til uforutsette hendelser i budsjett for 2021.

Dette innebærer en stram økonomistyring, og det anbefales ikke å legge inn nye driftstiltak. År 2021 må bli et omstillingsår der det utredes tiltak for å bedre kommuneøkonomien på kort og lang sikt.

Kravet til omstilling, kompetanseutvikling og effektivisering vil ligge over kommunen i hele planperioden. Dette krever stor innsats både fra den politisk og administrative ledelsen i kommunen, og ikke minst fra medarbeidere i de ulike sektorer og staber.

Selv om budsjett for 2021 er svært stramt, mener kommunedirektøren at budsjettet gir rom for at innbyggerne skal oppleve et godt tjenestetilbud fra Elverum kommune.

 

 

Elverum 30. oktober 2020

 

Kristian Trengereid

kommunedirektør

Planprosessen

En av kommunedirektørens viktigste oppdrag er å utarbeide forslaget til Handlings- og økonomiplan for kommende fireårs periode. Denne planen gjelder for perioden 2021-2024, med virksomhetsplan og årsbudsjett for det første året i perioden – 2021. Planprosessen gjennomføres normalt i henhold til kommunens årshjul for styring. I tråd med årshjulet involveres særlig kommunestyrekomitéene (inkludert møter med lag, foreninger og andre i regi av komitéene), tillitsvalgte, verneombud og administrasjonen med bidrag fra hvert tjenesteområde. Dette kulminerer i kommunestyrets strategikonferanse medio juni med påfølgende kommunestyrevedtak med føringer for Handlings- og økonomiplanen i slutten av juni. Grunnet koronapandemien har 2020 vært et unntaksår med hensyn til arbeidsprosessen for å utforme Handlings- og økonomiplanen 2021-2024. Nødvendige og forsvarlige prosesser er gjennomført, men likevel med begrensninger, med den konsekvens at prosessen har måttet gå over lengre tid. Kommunestyrets strategikonferanse måtte flyttes fra juni til september, og flere andre arbeids- og beslutningsprosesser har måttet gjennomføres i uvanlig rekkefølge. Kommunedirektørens planforslag legges likevel som normalt fram for politisk behandling i slutten av oktober.

Forutsetninger og føringer for den samlede prosessen som leder til Handlings- og økonomiplanen tas særlig fra følgende kilder:

  • Kommuneplanen – samfunnsdel og arealdel
  • Kommunedelplaner, sektor-/temaplaner – de strategiske planene
  • Handlings- og økonomiplan fra forrige runde – 2020-2023
  • Årsmelding, årsberetning og regnskap 2019
  • Tertialrapport for kommunens drift per 1. og 2. tertial 2020
  • Kommuneproposisjonen og regjeringens forslag til statsbudsjett for 2021
  • Kommunestyrevedtak gjennom 2020 som har betydning for mål og rammer for Handlings- og økonomiplanen

Elverum - noen langsiktige utviklingsperspektiver

Siden 1996 har Elverum vært bykommune. Elverum er regionsenter i Sør-Østerdal, og har vært i stabil vekst i hele etterkrigsperioden. Denne posisjonen har gitt unike muligheter og utfordringer. Kommunen har vokst samtidig som den i stor grad er tilført nye oppgaver. Flere innbyggere, med økte forventninger, skal tilbys gode tjenester innenfor et stadig større tjenestespekter. Kommunen som organisasjon har måttet være omstillingsdyktig for å håndtere forandringer i rammevilkår og forventninger fra befolkningen. Den stabile veksten har nå avtatt og prognosene for fremtiden viser en lavere vekst.

Elverums beliggenhet som kommunikasjonsknutepunkt mellom Østerdalen, Solør, Hedemarken og Trysil og Sverige, har vært en sentral driver for stabil vekst i befolkningen. Gunstige naturgitte vilkår for gradvis utbygging, tilstedeværelse fra offentlige institusjoner innenfor forsvar, sykehus og utdanning, og primær-næringene jord- og skogbruk har gitt grobunn for handel og service, industriell produksjon og øvrige næringer.

Elverum har gradvis blitt knyttet bedre til omverdenen gjennom infrastrukturinvesteringer i nasjonal målestokk –  i særlig grad Gardermoen som landets hovedflyplass og i 2020 gjennom en ferdig utbygging av riksveg 3/25 inn mot og forbi Elverum. For de kommende år knytter det seg forventning og spenning til jernbaneutbygginger og de betydninger det vil få for Elverum, både for gods- og varetransport. Videre er den pågående beslutningsprosess for sykehusstruktur i Innlandet, og de konklusjoner som forventes å komme i 2021 av svært stor betydning for Elverums utvikling. Høsten 2020 har kommunen om lag 21 300 innbyggere og ca. 10 000 arbeidsplasser, hvorav ca. 40 prosent i offentlig sektor. Kommunen er gjennom en pågående regionforstørring, herunder forbedrede kommunikasjoner, og er en del av en større bo- og arbeidsmarkedsregion – vestover med kommunene rundt Mjøsa, nordover mot Åmot, sørover mot Solør og østover mot Trysil. Elverum har forutsetninger for å være en kommune i Norge som har gode framtidsutsikter med tanke på sin beliggenhet, tilknytningen til omverden og sin relative størrelse.

Demografi - begrenset handlingsrom

I perioden 2012 – 2018 gjennomførte Elverum kommune store investeringer innenfor barnehage, skole og helse, samt ved å tilrettelegge for boligbygging. Dette ble vurdert som nødvendig for å opprettholde kommunens konkurransekraft på lang sikt, og for å ivareta forventninger og forpliktelser særlig innenfor helsesektoren (Samhandlingsreformen m.m.). Til grunn for investeringene lå i tillegg det faktum at Elverum gjennom lang tid hadde registrert jevn befolkningsvekst, og at dette så ut til å holde fram – jfr. prognoser. Det var et faktum at kommunen hadde få byggeklare tomter og at sentrumsskoler i kommunen opplevde sprengt kapasitet. Undervegs i disse langsiktige planleggings- og byggeprosessene har det med virkning fra 2016 blitt registrert en ny trend. På lik linje med mange andre kommuner og landet for øvrig har en langsiktig stabil trend for Elverum blitt brutt.  Dette vises ved at en gjennomsnittlig årlig befolkningsvekst tilsvarende 1 prosent er redusert til et nivå som per 2020 ser ut til å være en vekst på om lag 0,25 prosent per år. Dette medfører en betydelig inntektsreduksjon i den statlige rammeoverføring til kommunen sammenliknet med hva som for noen år tilbake lå inne i kalkylene. Elverums gjennomførte investeringer i blant annet skole- og helsebygg har vært tilskyndet av flere faktorer – statlige reformer med nye krav til kommunene, helt reelle behov for oppgraderinger, Elverums rolle som regionsenter og forventet befolkningsvekst med mer. Dette betyr at den andelen av inntektene kommunen må bruke til å dekke kapitalkostnader (renter og avdrag) har økt betydelig de siste årene.  Kombinert med redusert vekst i inntekter medfører dette at tilgjengelige ressurser til drift settes under kraftig press og handlingsrommet reduseres. Dette krever nøkternhet og stor grad av forsiktighet både når det gjelder nye driftstiltak og nye investeringer. Videre kreves godt forbedrings- og effektiviserings-arbeid som en forsikring for å holde aktivitetsnivået innenfor tilgjengelige ressursrammer.

I tillegg til endrede forutsetninger som følge av redusert befolkningsvekst og høye utgifter til renter og avdrag kommer noen vedvarende utfordringer i tjenesteproduksjonen gjennom de siste år, og som setter driftsøkonomien under press. Dette er betydelig økte utgifter til barnevernet (imidlertid flatet ut gjennom 2020), økte utgifter til psykiske helsetjenester, finansieringsordningen til særlig ressurskrevende tjenester, lærernorm og pedagognorm i barnehager som de viktigste.

Ved inngangen til Handlings- og økonomiplanperioden 2021 – 2024 er derfor den kommunale driftsøkonomien meget stram. Det er gjennomført betydelige kostnadsreduksjoner og effektiviseringer i tjenesteproduksjonen fra 2014/2015 og i årene deretter. Dette vil merkes ved at ambisjonene for en del av tjenesteproduksjonen må begrenses.

I en slik situasjon er det svært viktig at det kontinuerlige og målrettede forbedringsarbeidet i kommunen fortsetter. Dette er viktig for at målene i planene skal nås, for at kvaliteten på tjenestene overfor kommunens innbyggere skal bestå og forbedres, for at kommunen skal ha fornøyde medarbeidere som trives på jobben og yter sitt beste, og for å holde kontroll på kommunens økonomi og skape en ønsket driftsmargin (netto driftsresultat).

Det er på det rene at kommende handlings- og økonomiplanperiode vil bli utfordrende for Elverum. Det pågår arbeid for å forberede strukturelle grep innenfor barnehage og skole, og budsjettene innebærer en rekke tiltak for ytterligere å dempe driftskostnadene på alle tjenesteområder.

På den annen side er det et faktum at kommunen har gjennomført svært betydelige investeringer som må forventes å gi positive resultater for lokalsamfunnet langt inn i framtida, gi forbedrede tjenester til befolkningen (jfr. barnehage, skole, helse, pleie og omsorg) og bidra til kommunens attraktivitet som bosted og sted for næringsutøvelse.

Måltall

Elverum kommune skal forvalte økonomien slik at den økonomiske handleevnen blir ivaretatt over tid. I dette ligger det å utarbeide samordnede og realistiske planer for egen virksomhet, økonomi og for Elverumssamfunnets utvikling. Elverum kommune skal forvalte finansielle midler og gjeld på en måte som ikke innebærer vesentlig risiko, og som sikrer at betalingsforpliktelser kan innfris ved forfall.

Økonomireglementet beskriver kommunens overordnede økonomibestemmelser og fullmakter.

For å sikre kommunen økonomisk handleevne over tid må prioriteringer og aktivitet i budsjetter og økonomiplan tilpasses følgende økonomiske mål:

Økonomiske mål Mål
Netto driftsresultat i % av brutto driftsinntekter

Min. 2,0 %

Udisponert disposisjonsfond % av brutto driftsinntektene

Min. 4,0 %

Netto lånegjeld[1] i % av brutto driftsinntekter.

Maks 100 %

Egenfinansiering av investeringsporteføljen ekskl. VARF[2] Renteeksponert gjeld i % av brutto driftsinntekter.

Min. 20 %

 

Handlingsregler

Kommunens langsiktige planlegging skal ha mål om en bærekraftig økonomisk utvikling som ivaretar nåtidens behov uten å stå i veien for at fremtidige generasjoner klarer å ivareta sine (generasjonsprinsippet). For å nå de økonomiske målene bør følgende handlingsregler følges:

  1. Netto driftsresultat
    Kommunen skal over tid budsjettere med netto driftsresultat på 2,0 % av brutto driftsinntekter. Det kan budsjetteres med et lavere netto driftsresultat når udisponerte disposisjonsfond er mer enn 4,0 % av brutto driftsinntekter i regnskapsåret før budsjettet vedtas for kommende år (budsjett år minus to år).
  2. Avsetninger til fremtidige investeringer
    Det skal over driftsbudsjettet avsettes et beløp som egenkapital i årets/fremtidige investeringer. Beløpet skal minimum tilsvare forventet utbytte/overføring til kommunen fra eierskap i selskaper.
  3. Disposisjonsfond
    Kommunen skal til enhver tid ha et udisponert disposisjonsfond på minst 4,0 % av brutto driftsinntekter som buffer ved et eventuelt driftsunderskudd.
  4. Lånegjeld
    Kommunen skal ikke ha netto lånegjeld som overstiger 100 % av brutto driftsinntekter (alternativt: gjennomsnittet for norske kommuner) og samtidig ivareta generasjonsprinsippet.
  5. Investeringer innenfor dagens handlingsrom
    Drifts- og finansutgifter som følge av investeringer skal håndteres innenfor de økonomiske rammer som er tilgjengelig når vedtak om investering gjøres. Ingen investeringer skal finansieres med bakgrunn i forventede inntekter som følge av en forventet innbyggervekst eller lignende.
  6. Langsiktig perspektiv
    Kommunens økonomiplan for de fire neste årene skal ses i lys av det investerings- og driftsbehov kommunen vil ha i et perspektiv på minimum 8 år.
  7. Ansvar og myndighet
    Kommunen skal ha ledere med selvstendig ansvar for og myndighet til å disponere tildelte driftsrammer.
  8. Utlån
    Det skal ikke foretas utlån av kommunale midler utover formidlingslån (startlån fra Husbanken). Maskiner, biler, instrumenter, hjelpemidler og liknende skal ikke lånes ut dersom utlånet ikke er en del av kommunens tjenester.
  9. Garantier
    Når kommunen gir garanti for noen andres økonomiske forpliktelser skal det i kommunens balanse avsettes midler tilsvarende den summen garantien innebærer. Dette for å sikre dekning dersom behovet for garanti utløses.
  10. Budsjett rente og rentefond
    Kommunen skal budsjettere med en rente på 3,0 %. Avvik mellom budsjetterte renter og faktiske renter avsettes/brukes av kommunens rentefond.

 

Med bakgrunn i kommunens økonomiske situasjon er det ikke realistisk å nå de økonomiske målene på kort sikt, det vil si i kommende planperiode (1-4 år). Handlingsreglene bør anvendes så lang råd er for å nå de økonomiske målene på mellomlang sikt (4-8 år).

Tabellen nedenfor viser utviklingen i de økonomiske målene de siste fire årene og i kommende fire år når alle drifts- og investeringstiltak er innarbeidet.

Økonomiske mål Måltall Regnskap Budsjett Budsjett Økonomiplanperiode
2019 2020 2021 2022 2023 2024
Netto driftsresultat i % av brutto driftsinntekter 2,0 % 0,6 % -0,2 % -0,1 % 0,0 % -0,2 % 0,1 %
Udisponert disposisjonsfond % av brutto driftsinntekter 4,0 % 0,7 % 0,6 % 0,4 % 0,2 % 0,0 % -0,2 %
Netto lånegjeld i % av brutto driftsinntekter.  Maks 100 % 125 % 134 % 133 % 135 % 133 % 130 %
Egenfinansiering av investeringsporteføljen ekskl. VARF. 20 % 3,5 % 2,5 % 1,0 % 3,3 % 3,1 % 3,5 %

Tabell: Økonomiske resultater og mål perioden 2019 – 2024.

Utviklingen i de økonomiske målene er ikke tilfredsstillende. Målet om 2,0 % i netto driftsresultat i forhold til brutto driftsinntekter er ikke tilfredsstilt i planperioden. Udisponerte disposisjonsfond er for lavt, og er ikke en tilfredsstillende reserve i forhold til fremtidige investeringer og uforutsette hendelser. Netto lånegjeld i forhold til brutto driftsinntekter er svært høy, men i en svakt positiv utvikling. Egenfinansieringen av investeringer er ikke tilfredsstillende, men med redusert investeringsnivå i perioden 2022 – 2024 er det en positiv utvikling i forhold til egenfinansiering.

[1] Netto lånegjeld er langsiktig gjeld ekskl. pensjonsforpliktelser og lån til videre utlån.

[2] VARF står for vann, avløp, renovasjon og feiing.

Innholdsfortegnelse