Innledning

Handlings- og økonomiplan for 2022 – 2025 med virksomhetsplan og årsbudsjett for 2022, er et resultat av et omfattende arbeid i kommunens administrasjon. Utgangspunkt for arbeidet er rullering av gjeldende Handlings- og økonomiplan 2021-2024, samt de utfordringer som er fremkommet i driftsåret 2021 og som er videreført inn i 2022.

Når det gjelder kommuneøkonomi og budsjettarbeid, er den viktigste faktoren antall innbyggere og aldersfordelingen av disse i Elverum. Aldersfordelingen sier automatisk noe om hvilke tjenester det er påregnelig at kommunen må gi. Statistisk Sentralbyrå (SSB) kommer annen hvert år med en befolkningsframskriving. Framskrivning av 2020 sier noe om forventa utvikling i antall innbyggere på kommunenivå frem til 2050. Til lengre ut i tid til mer usikker blir framskrivningen. For Elverum kommune er framskrivningen nå mer i samsvar med det vi selv har erfart de siste 5 år. Det er forventet en vekst på cirka 0,26% per år.

Det som er endret og som har påvirket arbeidet med rullering av Handlings- og økonomiplanen, er nedgang i aldersgruppen 0-15 år i planperioden som forverrer seg frem til 2030. Samtidig er det en svak vekst i planperioden for aldersgruppen 80 – 89, men som fra 2025 til 2030 vil ha en betydelig vekst. Elverum kommune må derfor forvente en økt etterspørsel etter pleie- og omsorgstjenester de neste ti år.

Utfordringen for Elverum kommune i planperioden blir å endre tilbudet for barn og unge for å skape økonomisk handlingsrom. Dette for å kunne dekke en økt forventet etterspørsel etter pleie- ogomsorgstjenester fra år 2025. Inntektssystemet til kommunene gjør at Elverum kommune vil få en liten økning i rammeoverføringene for å kunne møte forventet økt etterspørsel, men ikke alt.

Antall innbyggere er derfor den viktigste indikator når det gjelder overføring av midler fra staten til kommunen. Det forventes at kommunen har en oversikt over utviklingen i antall innbyggere i de forskjellige aldersklasser på kort og lang sikt, og planlegger et forutsigbart og forsvarlig tjenestetilbud ut fra dette.

Kommunestyret vedtok våren 2020 strategisk plan for «Klima og energi i Elverum 2020 – 2024. I rulleringen av Handlings- og økonomiplanen med virksomhetsplan og årsbudsjett har vi nå satt opp et klimabudsjett for 2022. Klimabudsjettet peker på tiltak og aktiviteter kommunens egen virksomhet skal bidra med for å få redusert klimagassutslipp. Disse er langt fra tilstrekkelig for å nå målet. Samfunnet ellers (næringsliv, private husholdninger osv.) må bidra for at målene i klima og energiplanen skal nås.

Elverum kommune har en særdeles stram økonomi. Vi har ikke klart å opparbeide oss en tilstrekkelig økonomisk buffer eller reserve i neste års budsjett eller i økonomiplanperioden. Elverum kommune har høy gjeld, noe som begrenser kommunens økonomiske handlingsrom. Netto lånegjeld i prosent av brutto driftsinntekter er i 2022 129 prosent. Elverum kommune betaler mer i renter og avdrag enn tilsvarende kommuner det er naturlig å sammenligne seg med. Dette betyr at organisasjonen har mindre til drift og må prioritere hardt for å kunne ivareta innbyggernes rettmessige krav til tjenester.

For å videreføre kommunens aktivitet i 2022, samt de endringer kommunestyret selv har gjort gjennom året 2021, er det behov for cirka 70 millioner kroner. I tillegg har kommunedirektøren prioritert nye tiltak tilsvarende 5,5 millioner kroner for å ivareta de krav og forventninger som stilles til kommunen.

Statsbudsjettet for 2022 gir kommunen 58,3 millioner kroner i økte rammeoverføringer. For å komme i balanse har kommunedirektøren fremmet forslag til saldering tilsvarende 13,7 millioner kroner samt opprettholdelse av eiendomsskatten på dagens nivå.

Økonomisk oversikt viser et budsjettmessig mer-/mindreforbruk i balanse, og dermed i henhold tilmyndighetskrav om å ha budsjettbalanse. Netto driftsresultat er derimot ikke tilfredsstillende. Over tid bør netto driftsresultat være cirka to prosent av brutto driftsinntekter. I 2022 vil Elverum kommune budsjettere med et netto driftsresultat på 0,0 prosent. Det vil bedre seg litt i planperioden.

Skal kommunen oppnå et nettodriftsresultat på to prosent over tid, som utgjør cirka 35 millioner kroner, kreves det en omstilling av driften enten i form av reduserte driftsutgifter eller økte inntekter. Det vil være urealistisk å kunne budsjettere med ønsket netto driftsresultat i planperioden. Dette betyr at Elverum kommune sitt budsjett for 2022 ikke har noen reserver. Gjennom budsjettåret endrer innbyggernes behov for tjenester seg. Det er derfor viktig å ha en «buffer» som kommunestyret kan disponere gjennom året til aktivitet som avviker fra det som er planlagt. Kommunestyret vil ikke ha noen buffer å disponere til uforutsette hendelser i budsjett for 2022.

Dette innebærer en stram økonomistyring, og det anbefales ikke å legge inn nye driftstiltak. År 2022 må bli et omstillingsår der det utredes tiltak for å bedre kommuneøkonomien på kort og lang sikt.

Kravet til omstilling, kompetanseutvikling og effektivisering vil ligge over kommunen i hele planperioden. Dette krever stor innsats både fra den politisk og administrative ledelsen i kommunen, og ikke minst fra medarbeidere i de ulike sektorer og staber.

Selv om budsjett for 2022 er svært stramt, mener kommunedirektøren at budsjettet gir rom for at innbyggerne skal oppleve et godt tjenestetilbud fra Elverum kommune.

 

Elverum 31. oktober 2021

Kristian Trengereid
kommunedirektør

Planprosessen

En av kommunedirektørens viktigste oppdrag er å utarbeide forslaget til Handlings- og økonomiplan for kommende fireårs periode. Denne planen gjelder for perioden 2022-2025, med virksomhetsplan og årsbudsjett for det første året i perioden – 2022. Planprosessen gjennomføres normalt i henhold til kommunens årshjul for styring. I tråd med årshjulet involveres særlig kommunestyrekomitéene (inkludert møter med lag, foreninger og andre i regi av komitéene), tillitsvalgte, verneombud og administrasjonen med bidrag fra hvert tjenesteområde. Dette kulminerer i kommunestyrets strategikonferanse medio juni med påfølgende kommunestyrevedtak med føringer for Handlings- og økonomiplanen i slutten av juni.

Grunnet koronapandemien har 2021, som 2020, vært et unntaksår med hensyn til arbeidsprosessen for å utforme Handlings- og økonomiplanen 2022-2025. Nødvendige og forsvarlige prosesser er gjennomført, men likevel med begrensninger, med den konsekvens at prosessen har måttet gå over lengre tid.

Kommunestyrets strategikonferanse måtte flyttes fra juni til september, og flere andre arbeids- og beslutningsprosesser har måttet gjennomføres i uvanlig rekkefølge. Kommunedirektørens planforslag legges likevel som normalt fram for politisk behandling i slutten av oktober.

Forutsetninger og føringer for den samlede prosessen som leder til Handlings- og økonomiplanen tas særlig fra følgende kilder:

  • Kommuneplanen – samfunnsdel og arealplan.
  • Kommunedelplaner, sektor-/temaplaner – de strategiske planene.
  • Handlings- og økonomiplan 2021-2024.
  • Årsmelding, årsberetning og regnskap 2020.
  • Tertialrapport for kommunens drift per og 2. tertial 2021.
  • Kommuneproposisjonen og regjeringens forslag til statsbudsjett for 2022.
  • Kommunestyrevedtak gjennom 2021 som gir føringer for kommende år.

Elverum - noen langsiktige utviklingsperspektiver

Siden 1996 har Elverum vært bykommune. Elverum er regionsenter i Sør-Østerdal, og har vært i stabil vekst i hele etterkrigsperioden. Denne posisjonen har gitt både unike muligheter og utfordringer. Kommunen har vokst samtidig som den i stor grad er tilført nye oppgaver. Flere innbyggere, med økte forventninger, skal tilbys gode tjenester innenfor et stadig større tjenestespekter. Kommunen som organisasjon har måttet være omstillingsdyktig for å håndtere forandringer i rammevilkår og forventninger fra befolkningen. Den stabile befolkningsveksten har de senere år avtatt og prognosene for fremtiden viser en lavere vekst, hvilket fører til ytterligere behov for tilpasning og omstilling i kommunens drift.

Elverums beliggenhet som kommunikasjonsknutepunkt mellom Østerdalen, Solør, Hedemarken og Trysil og Sverige, har vært en sentral driver for kommunens utvikling. Gunstige naturgitte vilkår for gradvis utbygging, tilstedeværelse fra forsvar, sykehus og utdanningsinstitusjoner og primærnæringene jord- og skogbruk, har gitt grobunn for handel og service, industriell produksjon og øvrige næringer.

Elverum har gradvis blitt knyttet bedre til omverdenen gjennom infrastrukturinvesteringer i nasjonal målestokk -i særlig grad Gardermoen som landets hovedflyplass, og i 2020 gjennom en ferdig utbygging av riksveg 3/25 inn mot og forbi Elverum. For de kommende år knytter det seg forventning til jernbane- utbygginger, både forgods- og varetransport. Videre er den pågående beslutningsprosess for sykehusstruktur i Innlandet, og de konklusjoner som forventes å komme i 2021/2022 av svært stor betydning for Elverums utvikling. Høsten 2021 har kommunen om lag 21 400 innbyggere og ca. 10 000 arbeidsplasser, hvorav ca. 40 prosent i offentlig sektor. Kommunen er gjennom en pågående regionforstørring, herunder forbedrede kommunikasjoner, og eren del av en større bo- og arbeidsmarkedsregion – vestover med kommunene rundt Mjøsa, nordover mot Åmot, sørover mot Solør og østover mot Trysil. Elverum har forutsetninger for å være en kommune i Norge som har gode framtidsutsikter ut fra sin beliggenhet, tilknytningen til omverden og sin relative størrelse.

Demografi - begrenset handlingsrom

Utvikling i antall innbyggere og alderssammensetningen (demografi) har stor betydning for kommunens utgiftsbehov og inntekter. I perioden 2000 – 2016 var den årlige veksten i innbyggertall på ca. 1 %, men fra 2017 og frem til i dag har veksten vært på ca. 0,25 %. Det å ha korrekte prognoser på utviklingen på kort og lang sikt er helt avgjørende for å ha kontroll på kommunens økonomi. SSB sine prognoser for årene som kommer viser at det ikke kan forventes en vekst utover det som har vært de siste årene. Veksten vil komme som et resultat av netto innflytting og ikke fødselsoverskudd. Det innebærer at alderssammensetning av befolkningen vil endre seg, noe som igjen vil påvirke kommunens inntekter og utgiftsbehov.

Tabellen nedenfor viser utviklingen i prosent frem til 2021, og en prognose frem til 2031. Elverum har en lavere vekst enn landet, men bedre enn snittet alle kommuner i innlandet.

 

Figuren nedenfor viser prosentvis endring i folketall i perioden 2013 – 2031. Antall eldre vil øke mens antall unge vil gå ned.

 

Nedgangen i aldersgruppen 0 – 16 år tilsier et redusert utgiftsbehov innen tjenesteområder for barn og unge. Økningen i aldersgruppen 67 år og eldre tilsier et økt utgiftsbehov innen tjenesteområder for pleie og omsorg.

Figuren nedenfor viser at veksten ligger i hovedsak i aldersgruppen 80 – 89 år.

Endringene i befolkningssammensetning vil medføre endringer i kommunens utgiftsbehov og inntekter. Uten økte inntekter må utgiftsbehovet innen pleie og omsorg finansieres med redusert utgiftsbehov innen grunnskole og barnehage. Figuren nedenfor viser prosentvise endringer i kommunens utgiftsbehov innen pleie ogomsorg, grunnskole og barnehage i perioden 2020 – 2030.

Samlet vekst i planperioden 2022-2025 er liten, men det vil være grunnlag for endringer i sammensetningen av kommunens tjenester dersom det økte utgiftsbehovet innen pleie og omsorg ikke kan finansieres med økte inntekter.

I tabellen nedenfor er prognosen for innbyggertall (demografi) lagt til grunn ved beregning av utgiftsbehov og inntekter i form av skatt og rammetilskudd fra Staten i økonomiplanperioden.

Framskriving av innbyggertall i perioden 2022 – 2025 er gjort med bakgrunn i befolkningsframskriving fra Statistisk Sentralbyrå (SSB). SSB beregner framtidens befolkning basert på fire kategorier av forutsetninger; fruktbarhet, dødelighet, flytting og nettoinnvandring. De forskjellige kategoriene baserer seg igjen på trealternativer, det vil si høy, middel og lav. Det er MMMM-prognosen (middel på alle kategorier) som samsvarer mest med utviklingen de siste årene for Elverum kommune, og som er benyttet i tabellen over.

Kommunenes sentralforbund utviklet en modell for beregning av forventede endringer i kommunens utgiftsbehov som følge av endringer i demografi. Modellen bruker samme metodikk som ligger til grunn for landsanslaget for demografikostnader fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU), men da brutt ned på den enkelte kommune.

Kommunens innbyggere påvirker kommunens utgifter på forskjellige områder gjennom livet. Tabellen nedenfor viser hva som er lagt til grunn i KS sin demografimodell for beregning av forventet utgiftsbehov.

Demografimodellen er primært laget for å vise forventede utviklingstrekk for brutto utgiftsbehov framover. Ved bruk av modellen må man være varsom med å legge for stor vekt på utviklingen i det enkelte år, da framskrivninger for enkeltår i tillegg til å være usikre også er svært følsomme for avvik mellom befolknings-framskrivingene og faktisk befolkningsutvikling.

Selv om det er usikkerhet for de enkelte årene viser modellen at det på sikt vil være behov for betydelige omdisponeringer i kommunens budsjettrammer til de forskjellige tjenesteområdene. Den samlede forventede utgiftsveksten innen pleie- og omsorg vil delvis bli finansiert ved økte statlige overføringer, men mye må også finansieres med omdisponering av dagens rammer som går til barnehager og grunnskoler.

Utviklingen i demografi og et bevisst forhold til en forventet utvikling er viktig i kortsiktig og langsiktig planlegging av drift og investeringer. Gjeldssituasjonen for Elverum kommune er slik at gjelden er høy. Dette begrenser kommunens økonomiske handlingsrom. Kommunen har vært gjennom en periode med svært mange og til dels store investeringer, de fleste som følge av kommunens egne prioriteringer, men også noe som følge av myndighetskrav.

I kommunal sektor er det noe som heter generasjonsprinsippet. Dette prinsippet går ut på at den generasjonen som nyter godt av en investering er den som skal betale for den. Med dette prinsippet er det riktig med lånefinansiering av investeringer, men det er svært viktig at beslutningstakere tar hensyn til fremtidige generasjoners behov- og betalingsevne.

Fremtidig behov kan være vanskelig å fastsette. For eksempel vil overdimensjonerte investeringer ut fra det som er strengt tatt nødvendig bidra til å svekke kommunens handlingsrom i fremtiden.

Fremtidig betalingsevnen må sees i to perspektiver: For innbyggerne (brukerne) er det deres forutsetning til å betale nødvendige avgifter og/eller husleie. For kommunens betalingsevne handler det om fremtiden inntektssystemet for kommunesektoren og utvikling i antall innbyggere.

Måltall

Elverum kommune skal forvalte økonomien slik at den økonomiske handleevnen blir ivaretatt over tid. I dette ligger det å utarbeide samordnede og realistiske planer for egen virksomhet, økonomi og for Elverumssamfunnets utvikling. Elverum kommune skal forvalte finansielle midler og gjeld på en måte somikke innebærer vesentlig risiko, og som sikrer at betalingsforpliktelser kan innfris ved forfall.

Økonomireglementet beskriver kommunens overordnede økonomibestemmelser og fullmakter.

For å sikre kommunen økonomisk handleevne over tid må prioriteringer og aktivitet i budsjetter og økonomiplan tilpasses følgende økonomiske mål:

Økonomiske mål Mål
Netto driftsresultat i % av brutto driftsinntekter

Min. 2,0 %

Udisponert disposisjonsfond % av brutto driftsinntektene

Min. 4,0 %

Netto lånegjeld[1] i % av brutto driftsinntekter.

Maks 100 %

Egenfinansiering av investeringsporteføljen ekskl. VARF[2] Renteeksponert gjeld i % av brutto driftsinntekter.

Min. 20 %

Tabell: Økonomiske måltall i kommunens økonomireglement.

Handlingsregler

Kommunens langsiktige planlegging skal ha mål om en bærekraftig økonomisk utvikling som ivaretar nåtidens behov uten å stå i veien for at fremtidige generasjoner klarer å ivareta sine(generasjonsprinsippet). For å nå de økonomiske målene bør følgende handlingsregler følges:

1. Netto driftsresultat

Kommunen skal over tid budsjettere med netto driftsresultat på 2,0 % av brutto driftsinntekter. Det kan budsjetteres med et lavere netto driftsresultat når udisponerte disposisjonsfond er mer enn 4,0 % av brutto driftsinntekter i regnskapsåret før budsjettet vedtas for kommende år (budsjett år minus to år).

2. Avsetninger til fremtidige investeringer

Det skal over driftsbudsjettet avsettes et beløp som egenkapital i årets/fremtidige investeringer. Beløpet skal minimum tilsvare forventet utbytte/overføring til kommunen fra eierskap i selskaper.

3. Disposisjonsfond

Kommunen skal til enhver tid ha et udisponert disposisjonsfond på minst 4,0 % av brutto driftsinntektersom buffer ved et eventuelt driftsunderskudd.

4. Lånegjeld

Kommunen skal ikke ha netto lånegjeld som overstiger 100 % av brutto driftsinntekter (alternativt: gjennomsnittet for norske kommuner) og samtidig ivareta generasjonsprinsippet.

5. Investeringer innenfor dagens handlingsrom

Drifts- og finansutgifter som følge av investeringer skal håndteres innenfor de økonomiske rammer somer tilgjengelig når vedtak om investering gjøres. Ingen investeringer skal finansieres med bakgrunn iforventede inntekter som følge av en forventet innbyggervekst eller lignende.

6. Langsiktig perspektiv

Kommunens økonomiplan for de fire neste årene skal ses i lys av det investerings- og driftsbehov kommunen vil ha i et perspektiv på minimum 8 år.

7. Ansvar og myndighet

Kommunen skal ha ledere med selvstendig ansvar for og myndighet til å disponere tildelte driftsrammer.

8. Utlån

Det skal ikke foretas utlån av kommunale midler utover formidlingslån (startlån fra Husbanken). Maskiner, biler, instrumenter, hjelpemidler og liknende skal ikke lånes ut dersom utlånet ikke er en del av kommunens tjenester.

9. Garantier

Når kommunen gir garanti for noen andres økonomiske forpliktelser skal det i kommunens balanse avsettes midler tilsvarende den summen garantien innebærer. Dette for å sikre dekning dersom behovetfor garanti utløses.

10. Budsjettrente og rentefond

Kommunen skal budsjettere med en rente på 3,0 %. Avvik mellom budsjetterte renter og faktiske renter avsettes/brukes av kommunens rentefond.

 

Med bakgrunn i kommunens økonomiske situasjon er det ikke realistisk å nå de økonomiske målene på kort sikt, det vil si i kommende planperiode (1-4 år). Handlingsreglene bør anvendes så langt råd er for å nå de økonomiske målene på mellomlang sikt (4-8 år).

Tabellen nedenfor viser utviklingen i de økonomiske målene de siste regnskapsår og i kommende fire år når alle drifts- og investeringstiltak er innarbeidet.

 

Økonomiske mål Måltall Regnskap Budsjett Budsjett Økonomiplanperiode
2020 2021 2022 2023 2024 2025
Netto driftsresultat i % av brutto driftsinntekter 2,0 % 0,74 % 0,86 %* 0,00 % 0,00% 0,46% 0,53%
Udisponert disposisjonsfond i % av brutto

driftsinntekter

4,0 % 1,44 % 1,19 % 0,98 % 0,73% 0,95% 1,24%
Netto lånegjeld i % av brutto driftsinntekter. Maks 100% 123 % 133 % 129 % 127 % 125 % 123 %
Egenfinansiering av investeringsporteføljen ekskl.VARF. 20 % 12,8 % 1,0 % 6,4 % 7,9 % 11,8% 11,3%

Tabell: Økonomiske resultater og mål perioden 2020 – 2025.

* I opprinnelig budsjett for 2021 ble det innarbeidet 17 millioner kroner i en tilleggsbevilgning for dekking av koronarelaterte merutgifter første halvår 2021. Midlene bidro til å bedre netto driftsresultat og midlene bidro med å styrke avsetning til fond.

Utviklingen i de økonomiske målene er ikke tilfredsstillende. Målet om 2,0 % i netto driftsresultat i forhold til brutto driftsinntekter er ikke tilfredsstilt i planperioden. Udisponerte disposisjonsfond er for lavt, og er ikke en tilfredsstillende reserve i forhold til fremtidige investeringer og uforutsette hendelser. Netto lånegjeld i forhold til brutto driftsinntekter er svært høy, men i en svakt positiv utvikling.

Egenfinansieringen av investeringer er ikke tilfredsstillende, men med redusert investeringsnivå i perioden 2022 – 2025 er det en positiv utvikling i egenfinansiering.

Fotnoter:

1 Netto lånegjeld er langsiktig gjeld ekskl. pensjonsforpliktelser og lån til videre utlån.

2 VARF står for vann, avløp, renovasjon og feiing.

Innholdsfortegnelse